L'article 45 TFUE expliqué : la libre circulation des travailleurs

L'article 45 est le lieu où réside l'une des quatre libertés fondamentales — la libre circulation des travailleurs — dans le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il est court, concret et regorge de droits et d'exceptions énumérables, ce qui explique précisément pourquoi il apparaît régulièrement dans le test de connaissances de l'UE de l'EPSO : il permet aux rédacteurs de questions de construire des distracteurs propres à partir du langage réel du traité.

La série couvre également Article 107 (aides d'État), Article 191 (environnement), Article 207 (politique commerciale commune), Articles 15 et 16 TUE (Conseil européen et majorité qualifiée) et Article 47 de la Charte (recours effectif).

Ce guide explique ce que dit réellement l'article (en s'appuyant sur le texte consolidé, JO C 202), ce que fait chaque paragraphe, et les trois pièges que l'EPSO en tire. Il fait partie de notre série sur le TFUE destinée aux candidats au test de connaissances de l'UE — voir également l'article 258 (infractions), l'article 267 (questions préjudicielles), l'article 288 (actes juridiques) et l'article 294 (la procédure législative ordinaire).

Ce que dit l'article 45, paragraphe par paragraphe

Le paragraphe 1 énonce le principe en une ligne : la libre circulation des travailleurs « est assurée au sein de l'Union ». Présent de l'indicatif, sans condition — il s'agit d'un droit directement efficace, et non d'une aspiration.

Le paragraphe 2 donne sa force au principe : il implique l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. Un employeur allemand ne peut pas payer moins un travailleur italien, ou l'embaucher dans des conditions différentes, en raison de sa nationalité.

Le paragraphe 3 énumère les quatre droits pratiques — et les énumérations sont la matière première favorite de l'EPSO :

1. d'accepter des offres d'emploi réellement faites ;
2. de se déplacer librement sur le territoire des États membres à cette fin ;
3. de séjourner dans un État membre à des fins d'emploi, selon les mêmes règles qui régissent les travailleurs nationaux ;
4. de rester dans un État membre après y avoir été employé, dans les conditions fixées par les règlements de la Commission.

Notez la qualification qui ouvre le paragraphe : ces droits sont « soumis à des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ». Cette triade est une option de réponse récurrente — et un distracteur récurrent lorsqu'un élément est remplacé (méfiez-vous de motifs inventés comme « la morale publique » ou « la nécessité économique », qui ne figurent pas dans la liste).

Le paragraphe 4 est l'exception que tout le monde oublie : l'article « ne s'applique pas à l'emploi dans la fonction publique ». La Cour de justice a interprété cette disposition de manière étroite — elle couvre les postes impliquant l'exercice de l'autorité publique et la sauvegarde des intérêts généraux de l'État, et non tous les emplois auprès d'un employeur public. Une infirmière employée par l'État bénéficie de la libre circulation ; un commandant de police supérieur peut ne pas en bénéficier.

Comment l'EPSO l'évalue

Trois schémas dominent.

Le piège du bénéficiaire remplacé. Une déclaration semble correcte, sauf que « travailleurs » a été remplacé par « tous les citoyens » ou « toute personne ». La libre circulation des travailleurs est une liberté économique ; les droits de séjour généraux des citoyens non économiquement actifs découlent plutôt des dispositions relatives à la citoyenneté. Si la déclaration mélange les deux régimes, elle est fausse.

L'inversion de l'exception. « L'article 45 s'applique pleinement à l'emploi dans la fonction publique » — faux, selon le paragraphe 4. Ou l'image miroir : « aucun travailleur ne peut jamais se voir refuser l'entrée » — faux, car les limitations relatives à l'ordre public, la sécurité et la santé du paragraphe 3 existent. Les bonnes réponses préservent généralement à la fois la règle et ses limites.

La modification de l'énumération. L'un des quatre droits est subtilement réécrit — « accepter n'importe quelle offre d'emploi n'importe où dans le monde », « rester indéfiniment sans conditions ». Vérifiez chaque élément d'une liste par rapport au libellé réel du traité ; l'EPSO invente rarement des droits entiers, il étire les réels.

Le paragraphe auquel les questions reviennent sans cesse

Le paragraphe 3, point d), semble être une formalité administrative — le droit « de rester sur le territoire d'un État membre après y avoir été employé, sous réserve de conditions qui seront fixées par des règlements élaborés par la Commission ». Ce n'est pas une formalité. Dans notre propre banque de questions de connaissances de l'UE, c'est l'élément le plus examiné de cet article.

Sur les 20 questions actives basées sur l'article 45, 8 demandent qui élabore ces règlements, et 17 sur 20 ont la Commission européenne quelque part dans la bonne réponse. La triade de limitations — ordre public, sécurité publique, santé publique — compte pour 4 autres questions.

Deux conséquences pratiques.

Premièrement, apprenez l'institution, pas seulement le droit. La réponse est la Commission, et les distracteurs sont les institutions qu'une personne raisonnable devinerait à la place : le Conseil, le Parlement, le Conseil et le Parlement agissant conjointement dans le cadre de la procédure législative ordinaire, ou « les États membres ». Tous plausibles, tous faux pour ce sous-paragraphe — ce qui explique précisément pourquoi les rédacteurs de questions y reviennent sans cesse.

Deuxièmement, ne vous laissez pas tromper par cette concentration au point de négliger le reste. Une banque de questions qui s'appuie sur un seul sous-paragraphe vous indique où se trouvent les points faciles, et non où se situe le plafond. Le principe de non-discrimination du paragraphe 2, les quatre droits énumérés du paragraphe 3 et l'exception relative à la fonction publique du paragraphe 4 sont tous des sujets pertinents, et les questions plus difficiles combinent deux d'entre eux dans une seule déclaration.

Une note sur ce que ces chiffres sont et ne sont pas : ils décrivent notre banque de questions, construite à partir du texte consolidé du traité — et non celle de l'EPSO, qui n'est pas publiée. Ils sont un bon guide de ce que cet article rend examenable, mais ne constituent pas une prédiction d'un examen particulier.

Pourquoi cet article compte au-delà du test

La libre circulation des travailleurs est l'une des libertés économiques fondatrices du marché intérieur, et sa logique — traitement égalitaire, droits de mobilité, exceptions étroites d'intérêt public — se répète à travers les libertés de circulation des marchandises, des services et des capitaux. Comprendre bien l'article 45, c'est avoir un modèle pour raisonner sur les trois autres, ce qui est exactement le type de compréhension structurelle qui survit aux questions d'examen reformulées.

Testez-vous : notre centre d'entraînement aux connaissances de l'UE fait tourner des questions gratuites chaque semaine, toutes fondées sur une source officielle citable. Pour le plan de campagne complet, commencez par le guide complet de préparation à l'EPSO 2026.