Articles 15 et 16 TUE expliqués : Le Conseil européen et la majorité qualifiée

Deux articles, deux institutions au nom presque identique, et une arithmétique que l'EPSO demande exactement. Les articles 15 et 16 du TUE sont là où le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne sont définis, et là où le vote à la majorité qualifiée est établi avec des chiffres que l'on peut vous demander de reproduire.

Ceci fait partie de notre série sur le droit primaire de l'UE avec l'article 17 TUE (la Commission), l'article 50 TUE (retrait) et la différence entre le TUE et le TFUE. Si ce sont les institutions elles-mêmes dont vous avez besoin en premier, commencez par ce que fait chaque institution de l'UE et la comparaison des trois Conseils.

Article 15 : le Conseil européen

Ce qu'il fait. Le Conseil européen donne à l'Union l'impulsion nécessaire à son développement et définit ses orientations et priorités politiques générales.

Ce qu'il ne fait pas. Le même paragraphe continue : « Il ne doit pas exercer de fonctions législatives. » Cette phrase existe précisément parce que la tentation de supposer le contraire est forte — les chefs d'État et de gouvernement réunis ressemblent à la plus puissante assemblée législative de la salle. Ils ne sont pas du tout une assemblée législative.

Composition. Les chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que son Président et le Président de la Commission. Le Haut Représentant de l'Union aux affaires étrangères et à la politique de sécurité participe à ses travaux. Notez qui est membre et qui participe : le Haut Représentant participe mais n'est pas compté parmi les membres, et il en va de même pour le Président du Parlement européen, qui est invité à être entendu.

Réunions. Deux fois tous les six mois, convoquées par son Président, avec des réunions extraordinaires si la situation l'exige.

Décisions. Par consensus, sauf disposition contraire des Traités. Le consensus, et non l'unanimité ni la majorité — c'est l'absence d'objection formulée plutôt qu'un vote formel, c'est pourquoi les conclusions du Conseil européen sont négociées plutôt que comptées.

Le Président. Élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée, pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Le Président ne doit pas occuper de fonction nationale. Cette clause est celle que les distracteurs attaquent : un Premier ministre national en exercice ne peut pas simultanément être Président du Conseil européen.

Article 16 : le Conseil de l'Union européenne

Ce qu'il fait. Le Conseil exerce, conjointement avec le Parlement européen, les fonctions législatives et budgétaires, et accomplit des fonctions d'élaboration et de coordination des politiques. C'est le co-législateur — l'institution qui siège en face du Parlement dans la procédure législative ordinaire.

Composition. Un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet État membre et à voter. Le ministre qui assiste dépend de la configuration ; le siège appartient à l'État membre, et non à une personne nommée.

La règle de vote par défaut. Article 16, paragraphe 3 : « Le Conseil agit à la majorité qualifiée, sauf disposition contraire des Traités. » La majorité qualifiée est la règle ; l'unanimité et la majorité simple sont les exceptions, et elles ne s'appliquent que lorsqu'un article spécifique du Traité le dit. Les candidats inversent fréquemment cela et traitent l'unanimité comme la norme.

Transparence. Article 16, paragraphe 8 : le Conseil se réunit en public lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif, et chaque réunion est divisée en deux parties — activités législatives et activités non législatives.

L'arithmétique de la majorité qualifiée

C'est la partie qu'il faut mémoriser mot pour mot, car elle est demandée mot pour mot. Depuis le 1er novembre 2014, une majorité qualifiée est définie comme :

• au moins 55 % des membres du Conseil,
• représentant au moins quinze d'entre eux,
• représentant des États membres représentant au moins 65 % de la population de l'Union.

Et la garantie : une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, à défaut de quoi la majorité qualifiée est réputée atteinte.

Trois choses à ce sujet que les questions exploitent.

C'est une double majorité. États et population, les deux seuils à la fois. Une option qui ne propose que l'un des deux est incomplète, même si le chiffre qu'elle cite est correct.

Le seuil minimal de la minorité de blocage n'est pas une décoration. Sans cela, trois grands États membres pourraient bloquer sur la population seule. La règle dit quatre membres minimum, donc une coalition de blocage doit être large ainsi que lourde.

« Au moins quinze » est un chiffre du Traité, et non un calcul que vous refaites. Avec 27 États membres, 55 % donnent 14,85 et donc 15 — mais l'article énonce le chiffre, et c'est le chiffre qu'un examen attend en retour.

L'article 16, paragraphe 4, renvoie également à l'article 238, paragraphe 2, TFUE pour le cas où tous les membres du Conseil ne participent pas au vote, et l'article 16, paragraphe 5, a maintenu des dispositions transitoires jusqu'au 31 mars 2017, qui sont désormais expirées. Si une question propose l'ancien système de votes pondérés de l'ère de Nice, elle décrit un régime qui n'existe plus.

Les deux Conseils, et le troisième

La confusion à trois niveaux est standard, et il vaut la peine de l'énoncer clairement une fois :

• le Conseil européen (article 15 TUE) — chefs d'État ou de gouvernement, fixe la direction, ne légifère pas ;
• le Conseil de l'Union européenne (article 16 TUE) — ministres nationaux, co-légifère avec le Parlement, vote à la majorité qualifiée en règle générale ;
• le Conseil de l'Europe — n'est pas du tout une institution de l'UE. Une organisation internationale distincte de 46 États membres, basée à Strasbourg, qui a produit la Convention européenne des droits de l'homme et gère la Cour européenne des droits de l'homme.

Nous détaillons ce trio en entier dans la comparaison des trois Conseils, et le côté Convention dans l'article 47 de la Charte.

Comment cela est testé

Quatre formes récurrentes : un élément institutionnel où le Conseil européen adopte un règlement ; un élément numérique qui donne une moitié de la double majorité ; un élément sur la présidence qui ignore l'interdiction d'occuper une fonction nationale ; et un élément sur la règle par défaut qui traite l'unanimité comme la méthode de vote normale du Conseil. Chacun d'eux est répondu à partir des deux articles ci-dessus et de rien d'autre.

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