TEU vs TFUE : quel traité fait quoi ?

Chaque syllabus de connaissances de l'UE commence par la même phrase — l'UE est fondée sur deux traités — et chaque saison d'examen, les candidats perdent des points à les distinguer. La confusion est compréhensible : tous deux ont pris leur forme actuelle le même jour, tous deux sont cités article par article, et leurs noms ne diffèrent que par deux mots. Mais leur répartition des tâches est claire, et une fois comprise, les questions sur les traités deviennent de la géographie : vous savez sur quelle carte se trouve chaque article.

Cet article ancre notre série sur les institutions et les traités, aux côtés des trois Conseils, de l'article 288 (actes juridiques), de l'article 294 (la PLO) et des explications des articles du TFUE.

Deux traités, une Union, même rang

Le fait fondamental provient du texte du traité lui-même. L'article 1er TEU (version consolidée, JO C 202) : l'Union est « fondée sur le présent Traité et sur le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne », et — la clause que les examens affectionnent — « ces deux Traités ont la même valeur juridique ». Le même article complète le tableau historique : « L'Union remplace et succède à la Communauté européenne. »

Il n'y a donc aucune hiérarchie entre le TEU et le TFUE. Ensemble, ils forment le droit primaire — « les Traités » — la référence à laquelle toute législation secondaire (règlements, directives, décisions) est mesurée et, via l'article 267, interprétée par la Cour de justice.

La répartition des tâches

Le TEU est la charte. Court — une trentaine d'articles — et de tonalité constitutionnelle. Il contient les valeurs de l'Union (article 2 : dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, droits de l'homme) et ses objectifs (article 3) ; les principes démocratiques ; le cadre institutionnel en résumé — y compris l'article 15 (Conseil européen) et l'article 16 (Conseil), l'article 17 (Commission), l'article 19 (Cour de justice) ; la coopération renforcée ; les principes d'action extérieure et l'ensemble de la Politique étrangère et de sécurité commune ; et les clauses de membership — l'adhésion (article 49) et la clause de retrait (article 50) activée par le Royaume-Uni.

Le TFUE est le manuel d'exploitation. Long — plusieurs centaines d'articles — et granulaire. Il organise les compétences de l'Union par catégorie, puis parcourt les politiques : le marché intérieur et les quatre libertés (l'article 45, libre circulation des travailleurs, se trouve ici), l'agriculture, la concurrence, les transports, la politique économique et monétaire, l'emploi, l'environnement, l'énergie et le reste. Il détaille le fonctionnement des institutions, définit les instruments juridiques (article 288) et orchestre les procédures législatives (article 294), le mécanisme d'infraction (article 258) et le budget.

Un mnémonique utile : le TEU dit ce que l'Union est et veut ; le TFUE dit comment elle le fait. Identité constitutionnelle dans l'un, détail opérationnel dans l'autre.

D'où ils viennent — le renommage de Lisbonne

Le duo est le produit du Traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er décembre 2009. Lisbonne n'a pas remplacé les traités ; il les a réformés. Le Traité sur l'Union européenne existant (Maastricht, 1993) a conservé son nom. Le Traité instituant la Communauté européenne — descendant direct du Traité de Rome de 1957 — a été renommé Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Et le Traité constitutionnel échoué de 2004, qui n'est jamais entré en vigueur, a contribué à la substance mais pas à la forme : il n'y a pas de Constitution de l'UE, seulement les deux traités.

Cette histoire explique les renvois entre crochets que vous voyez dans les textes consolidés — « (ex article 234 TCE) », « (ex article 249 TCE) » — l'ancienne numérotation du traité renommé, et un indice fiable dans les extraits d'examen : une référence ex-TCE signifie que vous lisez le TFUE.

Comment utiliser la distinction quand la question ne nomme pas le traité

Beaucoup de questions vous donnent un numéro d'article sans le traité, ou un sujet sans numéro. La répartition des tâches entre les deux traités est ce qui vous permet de répondre quand même.

Le TEU est constitutionnel. Valeurs, objectifs, principes démocratiques, institutions en résumé, coopération renforcée, action extérieure en principe, et les deux clauses de membership — l'adhésion selon l'article 49 et le retrait selon l'article 50. Si le sujet est ce que l'Union est et qui en fait partie, regardez dans le TEU.

Le TFUE est opérationnel. Compétences et leurs catégories, marché intérieur et quatre libertés, concurrence, budget, et les procédures — y compris la procédure législative ordinaire et les actions devant la Cour. Si le sujet est comment l'Union fait quelque chose, regardez dans le TFUE.

Deux points d'ancrage gardent la distinction honnête quand une question tente de la brouiller. L'article 1er TEU stipule que les deux traités ont la même valeur juridique : aucun n'est subordonné. Et les institutions apparaissent dans les deux — esquissées dans les articles 13 à 19 TEU, puis dotées de leur fonctionnement détaillé dans le TFUE — donc « la Commission est définie dans le TFUE » et « la Commission est définie dans le TEU » sont toutes deux mi-justes, ce qui fait du duo un matériau de piège très fiable.

Les schémas d'examen

Appât de hiérarchie. « Le TEU prévaut sur le TFUE en cas de conflit » — faux ; même valeur juridique, selon l'article 1er TEU.

Inversions de localisation. « Les valeurs de l'Union sont listées dans le TFUE » (non — article 2 TEU) ; « la procédure législative ordinaire est établie dans le TEU » (non — article 294 TFUE). Apprenez la poignée d'adresses célèbres : valeurs 2 TEU, institutions 13–19 TEU, retrait 50 TEU ; libre circulation 45 TFUE, infraction 258 TFUE, questions préjudicielles 267 TFUE, actes juridiques 288 TFUE, PLO 294 TFUE.

Appât constitutionnel. Toute affirmation traitant la « Constitution de l'UE » comme un droit en vigueur. Elle ne l'a jamais été.

Détail de succession. L'UE a remplacé et succédé à la Communauté européenne — post-Lisbonne, les affirmations sur « la Communauté européenne » agissant au présent sont des anachronismes.

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