Artículos 15 y 16 TUE explicados: El Consejo Europeo y la mayoría cualificada

Dos artículos, dos instituciones con nombres casi idénticos y una pieza de aritmética que EPSO pide con exactitud. Los artículos 15 y 16 del TUE son donde se definen el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea, y donde se establece la votación por mayoría cualificada con números que pueden pedirte que reproduzcas.

Parte de nuestra serie de derecho primario de la UE junto con el Artículo 17 TUE (la Comisión), el Artículo 50 TUE (retirada) y la diferencia entre el TUE y el TFUE. Si lo que necesitas primero son las propias instituciones, empieza con qué hace cada institución de la UE y la comparación de los tres Consejos.

Artículo 15: el Consejo Europeo

Qué hace. El Consejo Europeo proporciona a la Unión el impulso necesario para su desarrollo y define las orientaciones y prioridades políticas generales de la misma.

Qué no hace. El mismo párrafo continúa: "No ejercerá funciones legislativas." Esa frase existe precisamente porque la tentación de suponer lo contrario es fuerte: los jefes de Estado o de Gobierno sentados juntos parecen la legislatura más poderosa de la sala. En realidad, no son una legislatura en absoluto.

Composición. Los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, junto con su Presidente y el Presidente de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos. Fíjate en quién es miembro y quién participa: el Alto Representante participa pero no se cuenta entre los miembros, al igual que el Presidente del Parlamento Europeo, quien es invitado a ser escuchado.

Reuniones. Dos veces cada seis meses, convocadas por su Presidente, con reuniones especiales si la situación lo requiere.

Decisiones. Por consenso, salvo que los Tratados dispongan lo contrario. Consenso, no unanimidad ni mayoría: es la ausencia de objeción declarada en lugar de una votación formal, por lo que las conclusiones del Consejo Europeo se negocian en lugar de contarse.

El Presidente. Elegido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, para un mandato de dos años y medio, renovable una vez. El Presidente no podrá ocupar un cargo nacional. Esa cláusula es la que atacan los distractores: un primer ministro nacional en funciones no puede ser simultáneamente Presidente del Consejo Europeo.

Artículo 16: el Consejo de la Unión Europea

Qué hace. El Consejo ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo funciones legislativas y presupuestarias, y realiza funciones de elaboración y coordinación de políticas. Este es el colegislador: la institución que se sienta frente al Parlamento en el procedimiento legislativo ordinario.

Composición. Un representante de cada Estado miembro a nivel ministerial, autorizado para comprometer al gobierno de ese Estado miembro y emitir su voto. Qué ministro asiste depende de la configuración; el escaño pertenece al Estado miembro, no a una persona nombrada.

La regla de votación predeterminada. Artículo 16.3: "El Consejo actuará por mayoría cualificada, salvo que los Tratados dispongan lo contrario." La mayoría cualificada es la regla; la unanimidad y la mayoría simple son las excepciones, y solo se aplican cuando un artículo específico del Tratamiento lo diga. Los candidatos suelen invertir esto y tratar la unanimidad como la norma.

Transparencia. Artículo 16.8: el Consejo se reúne en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo, y cada reunión se divide en dos partes: actividades legislativas y actividades no legislativas.

La aritmética de la mayoría cualificada

Esta es la parte que vale la pena memorizar textualmente, porque se pregunta textualmente. Desde el 1 de noviembre de 2014, una mayoría cualificada se define como:

• al menos el 55% de los miembros del Consejo,
• que comprenda al menos a quince de ellos,
• representando Estados miembros que comprendan al menos el 65% de la población de la Unión.

Y la salvaguardia: una minoría de bloqueo debe incluir al menos a cuatro miembros del Consejo, de lo contrario se considerará alcanzada la mayoría cualificada.

Tres cosas sobre esto que las preguntas explotan.

Es una doble mayoría. Estados y población, ambos umbrales a la vez. Una opción que ofrece solo uno de los dos es incompleta incluso cuando el número que cita es correcto.

El mínimo de la minoría de bloqueo no es una decoración. Sin él, tres Estados miembros grandes podrían bloquear solo por población. La regla dice un mínimo de cuatro miembros, por lo que una coalición de bloqueo debe ser amplia además de pesada.

"Al menos quince" es una cifra del Tratamiento, no un cálculo que se repita. Con 27 Estados miembros, el 55% da 14.85 y por lo tanto 15, pero el artículo establece el número, y el número es lo que un examen espera que devuelvas.

El artículo 16.4 también remite al artículo 238.2 del TFUE para el caso de que no todos los miembros del Consejo participen en la votación, y el artículo 16.5 conservó disposiciones transitorias hasta el 31 de marzo de 2017, que ahora han expirado. Si una pregunta ofrece el antiguo sistema de votos ponderados de la era de Niza, está describiendo un régimen que ya no existe.

Los dos Consejos, y el tercero

La confusión de tres vías es estándar, y vale la pena declararla claramente una vez:

• el Consejo Europeo (Artículo 15 TUE): jefes de Estado o de Gobierno, fija la dirección, no legisla;
• el Consejo de la Unión Europea (Artículo 16 TUE): ministros nacionales, colegisla con el Parlamento, vota por mayoría cualificada como regla general;
• el Consejo de Europa: no es una institución de la UE en absoluto. Es una organización internacional separada de 46 Estados miembros, con sede en Estrasburgo, que produjo el Convenio Europeo de Derechos Humanos y gestiona el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Desgranamos ese trío por completo en la comparación de los tres Consejos, y el lado del Convenio en el Artículo 47 de la Carta.

Cómo se evalúa esto

Cuatro formas se repiten: un elemento institucional que tiene al Consejo Europeo adoptando un reglamento; un elemento de números que da una mitad de la doble mayoría; un elemento de presidencia que ignora la prohibición de ocupar un cargo nacional; y un elemento de regla predeterminada que trata la unanimidad como el método de votación normal del Consejo. Cada uno de ellos se responde a partir de los dos artículos anteriores y nada más.

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