EPSO Appalti pubblici: i due corpi di regole da non confondere

Due corpi di regole, una materia

Non c'è alcun concorso EPSO aperto per specialisti di appalti. La materia si esamina comunque — dentro gli MCQ di settore di Finanze, Audit e Amministrazione, e nei concorsi AST che hanno coperto gli Appalti pubblici.

E si esamina in un modo che punisce un errore preciso e molto diffuso: rispondere sulle istituzioni dell'UE usando le direttive.

Le amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri appaltano con la direttiva 2014/24/UE (settore pubblico), la direttiva 2014/25/UE (settori speciali — acqua, energia, trasporti, servizi postali) e la direttiva 2014/23/UE (concessioni), con sopra le direttive ricorsi.

Le istituzioni dell'UE appaltano con il regolamento finanziario, regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, principalmente il suo allegato I. Il regolamento finanziario è stato redatto deliberatamente in modo da contenere un elenco esaustivo di tutte le procedure di appalto a disposizione delle istituzioni dell'Unione a prescindere dalle soglie — una scelta di impianto enunciata nei suoi stessi considerando. Segue da vicino la direttiva in alcuni punti e se ne discosta in altri.

Se una domanda dice «un'istituzione dell'Unione», la risposta viene dal regolamento finanziario. Se dice «un'amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro», viene dalla direttiva. Installa prima quel riflesso; tutto il resto diventa più semplice.

Per capire come sono strutturati gli MCQ di settore nei percorsi di specialista, consulta la nostra guida al FRMCQ dei concorsi per specialisti EPSO. Gli appalti confinano con il programma di bilancio — la nostra guida al bilancio dell'UE copre il versante di bilancio del regolamento finanziario.

Il formato

30 domande in 40 minuti, 15 risposte corrette per superare la prova. Con l'attuale modello EPSO l'MCQ di settore è lo strumento di graduatoria; i test di ragionamento sono filtri idoneo/non idoneo che non alimentano il punteggio finale.

Le procedure

Chi può presentare offerta

Nelle procedure aperte qualsiasi operatore economico interessato può presentare un'offerta. Nessuna fase di preselezione.

Nelle procedure ristrette, nei dialoghi competitivi, nelle procedure competitive con negoziazione e nei partenariati per l'innovazione, qualsiasi operatore economico può presentare una domanda di partecipazione. L'amministrazione aggiudicatrice invita poi a presentare offerta tutti i candidati che soddisfano i criteri di selezione e non si trovano in alcuna delle situazioni di cui all'articolo 136, paragrafo 1, e all'articolo 141, paragrafo 1.

Quel rinvio va memorizzato come coppia: l'articolo 136 è l'esclusione, l'articolo 141 è il rigetto dalla procedura specifica. Sono due porte diverse e compaiono insieme in tutto il regolamento.

L'amministrazione può limitare il numero di candidati invitati, sulla base di criteri di selezione oggettivi e non discriminatori indicati nel bando di gara o nell'invito a manifestare interesse.

Il numero minimo di candidati

In una procedura competitiva con negoziazione, un dialogo competitivo, un partenariato per l'innovazione, una prospezione del mercato locale e una procedura negoziata per contratti di modesto valore, il numero minimo di candidati è tre.

Il minimo non si applica alle procedure negoziate per contratti di valore molto modesto né alle procedure negoziate senza previa pubblicazione — salvo i concorsi di progettazione e le prospezioni del mercato locale.

Quando si può negoziare senza pubblicare

Le direttive sono esplicite sull'asticella: visti gli effetti pregiudizievoli sulla concorrenza, le procedure negoziate senza previo bando dovrebbero essere usate solo in circostanze del tutto eccezionali. L'eccezione è limitata ai casi in cui la pubblicazione non è possibile per motivi di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili e non imputabili all'ente aggiudicatore, o in cui è chiaro fin dall'inizio che la pubblicazione non genererebbe maggiore concorrenza né risultati migliori — non da ultimo perché oggettivamente un solo operatore economico può eseguire il contratto.

Le opere d'arte sono l'illustrazione da manuale: l'identità dell'artista determina intrinsecamente il carattere unico e il valore dell'oggetto. L'esclusività può nascere da altre ragioni, ma solo in situazioni di esclusività oggettiva.

Il regolamento finanziario aggiunge un limite proprio e netto: talune eccezioni si applicano solo quando non esiste alcuna alternativa o sostituto ragionevole e l'assenza di concorrenza non è il risultato di una restrizione artificiale dei parametri nella definizione dell'appalto. Non si può scrivere un capitolato che solo un fornitore può soddisfare e poi invocare la fonte unica.

Quando un progetto di base può dar luogo a nuovi servizi o lavori, il progetto deve indicarne l'entità e le condizioni di aggiudicazione; il possibile ricorso alla procedura negoziata deve essere reso noto non appena il progetto di base è messo a gara; e l'importo totale stimato di quei servizi o lavori successivi è preso in considerazione nell'applicare le soglie.

Procedura competitiva con negoziazione dopo una gara infruttuosa

La procedura competitiva con negoziazione o il dialogo competitivo sono disponibili per i contratti di concessione, per i servizi sociali e gli altri servizi specifici dell'allegato XIV della direttiva 2014/24/UE, quando sono state presentate soltanto offerte irregolari o inammissibili in risposta a una procedura aperta o ristretta già conclusa, e quando ciò è giustificato da circostanze legate alla natura o alla complessità dell'oggetto o al tipo specifico di contratto.

Le definizioni sono materia d'esame. Un'offerta è irregolare quando, tra gli altri casi, l'offerente è respinto ai sensi dell'articolo 141, paragrafo 1, lettere b) o c), o quando l'amministrazione l'ha dichiarata anormalmente bassa. Un'offerta è inammissibile quando il suo prezzo supera il bilancio massimo dell'amministrazione determinato e documentato prima dell'avvio della procedura, o quando non raggiunge i livelli minimi di qualità dei criteri di aggiudicazione.

Nota chi ha fissato quel bilancio e quando: prima dell'avvio, e documentato. Un tetto inventato dopo l'apertura delle buste non rende inammissibile un'offerta.

Soglie e pubblicità

Per le procedure di valore pari o superiore alle soglie dell'articolo 175, paragrafo 1 — o dell'articolo 178 nel campo delle azioni esterne — l'amministrazione aggiudicatrice pubblica nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea un bando di gara per avviare la procedura e un avviso di aggiudicazione sugli esiti.

Le procedure al di sotto di quelle soglie sono pubblicizzate con mezzi adeguati. Non senza pubblicità — con una pubblicità diversa.

La pubblicazione di talune informazioni sull'aggiudicazione può essere omessa quando la divulgazione ostacolerebbe l'applicazione della legge, sarebbe contraria all'interesse pubblico, pregiudicherebbe i legittimi interessi commerciali di operatori economici o comprometterebbe la concorrenza leale tra di essi.

Lotti

Ogni volta che è opportuno, tecnicamente fattibile ed efficiente sotto il profilo dei costi, i contratti sono aggiudicati in lotti separati all'interno della stessa procedura. Quando l'oggetto è suddiviso in lotti, ciascuno oggetto di un contratto individuale, si tiene conto del valore totale di tutti i lotti per la valutazione della soglia — e quando quel totale raggiunge la soglia, il regime completo si applica a ciascun lotto.

È la regola antifrazionamento, ed è una preferita: non si può spezzettare un contratto in parti sotto soglia per sfuggire alla pubblicazione. Le offerte sono poi valutate separatamente per ciascun lotto.

Selezione, esclusione ed EDES

Avvalersi di altri soggetti

Quando le regole e i criteri comprendono requisiti relativi alla capacità economica e finanziaria o alle capacità tecniche e professionali dell'operatore economico, questi può, ove necessario, avvalersi della capacità di altri soggetti, indipendentemente dalla natura giuridica del legame.

Con una riserva che alle domande piace molto: per i criteri relativi ai titoli di studio e professionali del prestatore di servizi o dell'appaltatore, o del suo personale dirigente, o all'esperienza professionale pertinente, un operatore può avvalersi delle capacità di altri soggetti solo se questi eseguono effettivamente i lavori o i servizi per i quali tali capacità sono richieste.

Bilanci in prestito sì. Curriculum in prestito solo se la persona si presenta.

Quando un operatore economico non è in grado, per un motivo valido, di fornire le referenze richieste, può provare la propria capacità economica e finanziaria con qualsiasi altro documento che l'amministrazione ritenga appropriato.

Il sistema di individuazione precoce e di esclusione

Al fine di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione, la Commissione istituisce e gestisce un sistema di individuazione precoce e di esclusione. Il regolamento finanziario lo inquadra come tutela degli interessi finanziari dell'Unione mediante individuazione dei rischi, esclusione e irrogazione di sanzioni pecuniarie.

Tre funzioni. I candidati ne citano regolarmente una sola, l'esclusione; una domanda che le elenchi tutte e tre e chieda quale non fa parte del sistema è facile da scrivere e facile da sbagliare.

I criteri di esclusione dell'articolo 136 e i motivi di rigetto dell'articolo 141 valgono anche oltre i contratti: le regole dei concorsi a premi devono specificare i criteri di esclusione dell'articolo 136 e i motivi di rigetto dell'articolo 141, accanto ai criteri di ammissibilità, alle modalità di registrazione e presentazione e alla responsabilità esclusiva del richiedente.

Criteri di aggiudicazione

L'offerta economicamente più vantaggiosa è il concetto generale, non una voce di un menu. Le direttive hanno adottato quella terminologia deliberatamente: tutte le offerte vincenti sono in definitiva scelte secondo ciò che l'ente aggiudicatore considera la soluzione economicamente migliore tra quelle proposte.

I contratti sono aggiudicati sulla base di criteri oggettivi che assicurino il rispetto di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento, per consentire un confronto oggettivo del valore relativo delle offerte e determinare, in condizioni di concorrenza effettiva, quale sia l'economicamente più vantaggiosa.

La valutazione avviene sul miglior rapporto qualità/prezzo, che deve sempre includere un elemento di prezzo o di costo. La decisione di aggiudicazione non dovrebbe basarsi solo su criteri non di costo: i criteri qualitativi devono essere accompagnati da un criterio di costo, che può essere il prezzo o un approccio di efficacia rispetto ai costi come il costo del ciclo di vita. I criteri di aggiudicazione devono essere connessi all'oggetto del contratto e consentire una valutazione comparativa del livello di prestazione offerto da ciascuna offerta, alla luce dell'oggetto definito nelle specifiche tecniche.

Quando l'offerta economicamente più vantaggiosa non è individuata solo sul prezzo, i criteri e la loro ponderazione — o, se del caso, il loro ordine di importanza — devono figurare nel bando o nel capitolato.

I criteri di aggiudicazione non incidono sull'applicazione di disposizioni nazionali che determinano la remunerazione di taluni servizi o fissano prezzi per talune forniture.

Offerte anormalmente basse

Argomento piccolo ad alta densità di domande per parola, perché contiene tre regole distinte.

Il criterio di base è indagare, non respingere. L'amministrazione respinge l'offerta solo quando le prove fornite non giustificano in modo soddisfacente il basso livello di prezzo o di costi proposto.

Un motivo è obbligatorio. L'amministrazione respinge l'offerta quando ha accertato che è anormalmente bassa perché non rispetta gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro.

Un motivo è condizionato. Quando l'offerta è anormalmente bassa perché l'offerente ha ottenuto un aiuto di Stato, può essere respinta per quel solo motivo unicamente se l'offerente non è in grado di dimostrare, entro un termine sufficiente fissato dall'amministrazione, che l'aiuto era compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107 TFUE. Nel regime dei settori speciali il rigetto per tale motivo richiede la consultazione dell'offerente, e l'ente aggiudicatore deve informarne la Commissione.

Respinge solo, respinge, può respingere per quel solo motivo unicamente se. Tre modalità diverse in tre disposizioni consecutive.

Contratti quadro e annullamento

I contratti specifici di un contratto quadro sono aggiudicati in uno di tre modi: senza riapertura del confronto competitivo, quando il contratto quadro fissa tutte le condizioni e le condizioni oggettive che determinano quale contraente esegue; mediante riapertura del confronto tra i contraenti, quando non tutte le condizioni sono stabilite, alle stesse condizioni — formulate più precisamente ove necessario — o ad altre condizioni contenute nei documenti di gara del contratto quadro; oppure in parte senza e in parte con riapertura.

Nei contratti quadro con riapertura non sussiste l'obbligo di fornire a un contraente non selezionato le caratteristiche e i vantaggi relativi dell'offerta vincente, perché la ricezione di tali informazioni da parte di soggetti dello stesso contratto quadro a ogni riapertura potrebbe pregiudicare la concorrenza leale tra di essi.

L'amministrazione può annullare la procedura prima della firma del contratto, senza che candidati o offerenti abbiano diritto a un indennizzo — fatti salvi i casi in cui abbia agito in modo tale da poter essere ritenuta responsabile del danno secondo i principi generali del diritto dell'Unione.

Ricorsi

Il regime dei ricorsi impone agli Stati membri di garantire che, per i contratti che rientrano nell'ambito della direttiva 2014/24/UE o della direttiva 2014/23/UE, le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile per violazione del diritto dell'Unione in materia di appalti, secondo gli articoli da 2 a 2 septies di detta direttiva. Lo stesso vale, per la disposizione parallela, per i contratti della direttiva 2014/25/UE e per le concessioni aggiudicate da enti aggiudicatori.

I contratti ai sensi della direttiva ricorsi comprendono appalti pubblici, accordi quadro, concessioni di lavori e di servizi e sistemi dinamici di acquisizione — un elenco più ampio di quanto suggerisca la parola «appalti», e che le domande verificano direttamente.

La direttiva si applica agli appalti coperti dalla direttiva 2014/24/UE salvo che siano esclusi ai sensi dei suoi articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 e 37, e alle concessioni della direttiva 2014/23/UE salvo che siano escluse ai sensi dei suoi articoli 10, 11, 12, 17 e 25.

Appalti elettronici

Le centrali di committenza svolgono tutte le procedure di appalto con mezzi elettronici di comunicazione. I bandi sono inviati all'Ufficio delle pubblicazioni per via elettronica quanto prima. L'avviso di aggiudicazione è inviato alla firma del contratto, salvo quando il contratto sia stato dichiarato segreto, quando la sua esecuzione debba essere accompagnata da misure speciali di sicurezza, o quando lo richieda la tutela degli interessi essenziali dell'Unione o del paese beneficiario.

L'amministrazione deve verificare e garantire l'integrità dell'offerta originale, compresa l'offerta economica, e della prova della data e dell'ora di ricezione. Per una procedura interistituzionale, la commissione di apertura è nominata dall'ordinatore competente dell'istituzione responsabile della procedura.

Cinque punti in cui si perdono punti

Corpo di regole sbagliato. Direttiva per gli Stati membri, regolamento finanziario per le istituzioni. Leggi il soggetto della frase prima delle opzioni.

L'offerta economicamente più vantaggiosa è l'ombrello, non una scelta. Il prezzo più basso è un modo di applicarla, non un'alternativa — e l'aggiudicazione basata solo su criteri non di costo è esclusa.

Somma i lotti. La soglia si valuta sul valore totale di tutti i lotti, e il regime si applica poi a ciascun lotto.

L'anormalmente bassa è un processo. Indagare, poi respingere se non giustificata; respingere se viola il diritto ambientale, sociale o del lavoro; respingere per aiuto di Stato solo con il test condizionato.

L'articolo 136 e il 141 sono porte diverse. Esclusione dalla partecipazione e rigetto da questa procedura. Compaiono insieme ovunque e significano cose diverse.

Come studiare questa materia

Parti dall'allegato I del regolamento finanziario. È lì che vivono davvero le procedure istituzionali — soglie, pubblicità, numeri minimi di candidati, prove di selezione, offerte anormalmente basse, contratti quadro — e si legge come un manuale pratico più che come un codice.

Poi leggi gli articoli 136, 141, 164, 165, 175 e 178 del regolamento finanziario stesso. Sei articoli che reggono la maggior parte dei rinvii che incontrerai.

Poi leggi le disposizioni sui criteri di aggiudicazione della direttiva 2014/24/UE e i suoi considerando sull'offerta economicamente più vantaggiosa. I considerando spiegano perché la terminologia è cambiata, che è esattamente il ragionamento che un distrattore prova a invertire.

Impara dove vivono le soglie più che quanto valgono adesso. Sono riviste con atto delegato; ciò che non cambia è che cosa scatta quando se ne supera una.

Poi esercitati a cronometro. Ottanta secondi a domanda è ciò che trasforma due corpi di regole in punti. Il blocco appalti lo puoi allenare su EU-now in sessioni brevi, e chiedere a EUgenio quando un rinvio non si scioglie — risponde dagli stessi testi ufficiali citati qui, e dice quando non ha una fonte invece di inventarne una.

Riferimenti e fonti

Tutte le citazioni di questo articolo provengono da fonti ufficiali dell'UE:

• Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 — regolamento finanziario, allegato I compreso (GU L 193, 30.7.2018)
• Direttiva 2014/24/UE — appalti pubblici (GU L 94, 28.3.2014)
• Direttiva 2014/25/UE — appalti nei settori speciali
• Direttiva 2014/23/UE — contratti di concessione
• TED — Tenders Electronic Daily
• Commissione europea — Appalti pubblici

Dove questo articolo descrive che cosa è probabile che una domanda verifichi, si tratta del nostro giudizio editoriale basato sul formato degli MCQ di settore pubblicati — non di testo tratto da un bando di concorso. Le disposizioni, le procedure e le condizioni sono citate dagli strumenti elencati sopra.