Articoli 15 e 16 TUE spiegati: Il Consiglio Europeo e la maggioranza qualificata

Due articoli, due istituzioni con nomi quasi identici e un calcolo aritmetico che l'EPSO richiede con precisione. Gli Articoli 15 e 16 TUE sono il luogo in cui vengono definiti il Consiglio Europeo e il Consiglio dell'Unione Europea, e in cui la votazione a maggioranza qualificata è descritta con numeri che potrebbero essere richiesti di riprodurre.

Parte della nostra serie sul diritto primario dell'UE insieme a Articolo 17 TUE (la Commissione), Articolo 50 TUE (recesso) e la differenza tra TUE e TFUE. Se hai bisogno prima di capire le istituzioni stesse, inizia con cosa fa ciascuna istituzione dell'UE e il confronto tra i tre Consigli.

Articolo 15: il Consiglio Europeo

Cosa fa. Il Consiglio Europeo fornisce all'Unione l'impulso necessario per il suo sviluppo e definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dello stesso.

Cosa non fa. Lo stesso paragrafo continua: "Non esercita funzioni legislative." Questa frase esiste proprio perché la tentazione di pensare il contrario è forte — i capi di Stato e di governo seduti insieme sembrano il legislatore più potente in sala. In realtà non sono affatto un legislatore.

Composizione. I Capi di Stato o di Governo degli Stati membri, insieme al suo Presidente e al Presidente della Commissione. L'Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai suoi lavori. Nota chi è membro e chi partecipa: l'Alto Rappresentante partecipa ma non è conteggiato tra i membri, e nemmeno il Presidente del Parlamento Europeo, che viene invitato a essere sentito.

Riunioni. Due volte ogni sei mesi, convocate dal suo Presidente, con riunioni straordinarie se la situazione lo richiede.

Decisioni. Per consenso, salvo diversa disposizione dei Trattati. Consenso, non unanimità e non maggioranza — è l'assenza di obiezioni espresse piuttosto che un voto formale, motivo per cui le conclusioni del Consiglio Europeo sono negoziate piuttosto che conteggiate.

Il Presidente. Eletto dal Consiglio Europeo a maggioranza qualificata, per un mandato di due anni e sei mesi, rinnovabile una volta. Il Presidente non può ricoprire una carica nazionale. Questa è la clausola che le domande di distrazione attaccano: un primo ministro nazionale in carica non può contemporaneamente essere Presidente del Consiglio Europeo.

Articolo 16: il Consiglio dell'Unione Europea

Cosa fa. Il Consiglio esercita congiuntamente con il Parlamento Europeo funzioni legislative e di bilancio, e svolge funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento. Questo è il co-legislatore — l'istituzione che siede di fronte al Parlamento nella procedura legislativa ordinaria.

Composizione. Un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, autorizzato a impegnare il governo di quello Stato membro e a esprimere il suo voto. Quale ministro partecipi dipende dalla configurazione; il seggio appartiene allo Stato membro, non a una persona nominata.

La regola di votazione predefinita. Articolo 16(3): "Il Consiglio agisce a maggioranza qualificata, salvo diversa disposizione dei Trattati." La maggioranza qualificata è la regola; l'unanimità e la maggioranza semplice sono le eccezioni, e si applicano solo dove un articolo specifico del Trattato lo prevede. I candidati spesso invertono questo concetto e trattano l'unanimità come la norma.

Trasparenza. Articolo 16(8): il Consiglio si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo, e ogni riunione è divisa in due parti — attività legislative e attività non legislative.

L'aritmetica della maggioranza qualificata

Questa è la parte da memorizzare alla lettera, perché viene richiesta alla lettera. Dal 1° novembre 2014, una maggioranza qualificata è definita come:

• almeno il 55% dei membri del Consiglio,
• comprendente almeno quindici di essi,
• che rappresentano Stati membri comprendenti almeno il 65% della popolazione dell'Unione.

E la salvaguardia: una minoranza di blocco deve includere almeno quattro membri del Consiglio, in mancanza dei quali la maggioranza qualificata si considera raggiunta.

Tre aspetti di questo che le domande sfruttano.

È una doppia maggioranza. Stati e popolazione, entrambe le soglie contemporaneamente. Un'opzione che offre solo una delle due è incompleta anche quando il numero citato è corretto.

Il limite minimo della minoranza di blocco non è decorativo. Senza di esso, tre grandi Stati membri potrebbero bloccare sulla base della sola popolazione. La regola dice minimo quattro membri, quindi una coalizione di blocco deve essere ampia oltre che pesante.

"Almeno quindici" è un numero del Trattato, non un calcolo da rifare. Con 27 Stati membri, il 55% corrisponde a 14,85 e quindi 15 — ma l'articolo enuncia il numero, ed è il numero che un esame si aspetta di ricevere.

L'Articolo 16(4) fa anche riferimento all'Articolo 238(2) TFUE per il caso in cui non tutti i membri del Consiglio partecipino al voto, e l'Articolo 16(5) ha preservato disposizioni transitorie fino al 31 marzo 2017, che sono ora esaurite. Se una domanda offre il vecchio sistema di voti ponderati dell'era di Nizza, sta descrivendo un regime che non esiste più.

I due Consigli, e il terzo

La confusione a tre vie è standard, e vale la pena dichiararla chiaramente una volta:

• il Consiglio Europeo (Articolo 15 TUE) — capi di Stato o di governo, fissa la direzione, non legifera;
• il Consiglio dell'Unione Europea (Articolo 16 TUE) — ministri nazionali, co-legifera con il Parlamento, vota a maggioranza qualificata come regola;
• il Consiglio d'Europa — non è affatto un'istituzione dell'UE. Una separata organizzazione internazionale di 46 Stati membri, con sede a Strasburgo, che ha prodotto la Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e gestisce la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.

Analizziamo questo trio in dettaglio in il confronto tra i tre Consigli, e il lato della Convenzione in Articolo 47 della Carta.

Come viene testato

Quattro formati ricorrono: un'istituzionale in cui il Consiglio Europeo adotta un regolamento; una numerica che dà una metà della doppia maggioranza; una sulla presidenza che ignora il divieto di ricoprire cariche nazionali; e una sulla regola predefinita che tratta l'unanimità come il metodo di votazione normale del Consiglio. Ciascuna di esse viene risposta dai due articoli sopra e da nient'altro.

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